Oleh: Dani  Setiawan 

Utang  Luar Negeri dan Liberalisasi Penyediaan Infrastruktur di Indonesia

  Pendahuluan 

Infrastruktur mempunyai peran vital dalam perekonomian dan memiliki keterkaitan yang erat terhadap kesejahteraan rakyat dan pertumbuhan ekonomi. Penyelenggaraan infrastruktur yang baik memiliki peran yang strategis dalam mewujudkan kehidupan masyarakat yang lebih sejahtera. Konsekwensi dari peranannya yang penting ini membutuhkan kehadiran negara dalam menyediakan pelayanan infrastruktur dasar bagi rakyat. Sebagaimana disebutkan dalam pasal 33 dan 34 Undang Undang Dasar 1945 sebagai berikut:

 Pasal 33: “Cabang-cabang produksi yang penting bagi Negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh Negara”;

Pasal 34: “Negara bertanggung jawab atas penyediaan fasilitas pelayanan kesehatan dan fasilitas pelayanan umum yang layak.”

 Berbagai data menunjukan, bahwa ketersediaan (stock) infrastruktur dan pertumbuhan ekonomi terkait sangat erat. Pembangunan infrastruktur diyakini mampu menggerakkan sektor riil, menyerap tenaga kerja, meningkatkan konsumsi masyarakat dan pemerintah, serta memicu kegiatan produksi. Sektor infrastruktur dipahami secara luas sebagai enabler terjadinya kegiatan ekonomi produktif di sektor-sektor lain. Dalam konteks ekonomi, infrastruktur merupakan modal bagi pertumbuhan perekonomian dan sebagai katalisator antara proses produksi, pasar, dan konsumsi akhir. Keterbatasan akses masyarakat terhadap infrastruktur-infrastruktur dasar seperti fasilitas jalan, pendidikan, kesehatan dan informasi dapat berkorelasi pada tingkat kemiskinan di suatu wilayah. Walaupun hal tersebut tidak berarti bahwa peningkatan akses infrastruktur secara fisik secara langsung dapat meningkatkan taraf hidup mereka menjadi lebih baik. Tetapi keberadaan infrastruktur tersebut dapat menjadi kesempatan bagi setiap orang untuk keluar dari kemiskinan.

Persoalannya, sejauhmana kebijakan pemerintah saat ini dalam hal pembangunan infrastruktur telah memenuhi norma konstitusional di atas. Pertanyaan ini juga mencakup sejauhmana efektifitas belanja investasi pemerintah di bidang infrastruktur setiap tahun, mampu meningkatkan kapasitas negara dalam penyediaan infrastruktur publik bagi rakyat. Dan mengapa penyaluran utang luar negeri melalui kreditor internasional dalam pendanaan infrastruktur justeru memperdalam praktek liberalisasi ekonomi, khususnya di bidang infrastruktur dasar dan strategis di Indonesia. Hal-hal pokok inilah yang dicoba diulas secara singkat dalam tulisan ini.

Kebijakan Pendanaan

Salah satu kendala utama yang sering dikemukakan terkait pembangunan infrastruktur di Indonesia adalah soal pendanaan. Bank Dunia menyebutkan, untuk mencapai tingkat pertumbuhan sebesar 6% per tahun, Indonesia membutuhkan pembiayaan infrastruktur sebesar 5% per tahun dari PDB. Dimulai ketika krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-1998, dimana terjadi pengalihan prioritas belanja pembangunan pada sektor-sektor perekonomian lain. Sebagaimana ditunjukan dengan menurunnya belanja infrastruktur pemerintah, dari puncaknya tahun 1995 sebesar 9,2% dari PDB menjadi 3,2% pada 2005 dan berangsur meningkat menjadi 3,9% pada 2009.[1]

Dengan latar belakang semacam ini, peningkatan belanja infrastruktur oleh Pemerintah dianggap tidak lagi mencukupi. Karena itu pada perjalanannya diarahkan dengan mengajak keterlibatan pihak swasta dalam pendanaan dan pengelolaan infrastruktur. Misalnya penyelenggaraan Infrastructure Summit pada masa pemerintahan SBY jilid I yang dimaksudkan untuk merangsang pembangunan infrastruktur dengan melibatkan peran swasta melalui skema Public Private Partnership (PPP). Dalam acara bernama Indonesia Infrastructure Summit 2005 itu, Pemerintah menawarkan 91 proyek infrastruktur senilai 22 miliar dollar AS.[2]

Pada periode SBY jilid II, kebutuhan pendanaan infrastruktur semakin meningkat. Pemerintah memperkirakan rata-rata investasi infrastruktur selama 2010-2014 mencapai Rp1.923,7 Triliun. Yang akan dipenuhi melalui dana APBN (termasuk Dana Alokasi Khusus) sekitar Rp559,54 Triliun, ditambah dengan dana APBD sebesar Rp355,07 Triliun, dan BUMN yang diharapkan berkontribusi  sebesar Rp340,85 Triliun. Sektor swasta diperkirakan akan mampu menyumbang sebesar Rp344,67 Triliun, sehingga diperkirakan masih akan ada kekurangan dana pembangunan infrastruktur sebesar Rp323,67 Triliun.[3] Adanya kesenjangan sumber pendanaan ini kemudian memberi celah bagi penambahan penarikan utang baru di dalam APBN.

  Grafik. 1

Kebutuhan Investasi Infrastruktur Indonesia, 2010-2014

Sumber: Kemen PU, 2012

 Di dalam APBN, anggaran infrastruktur dapat berasal dari belanja pemerintah pusat, baik belanja melalui kementerian negara/lembaga (K/L) maupun belanja non-K/L, sementara untuk transfer ke daerah, anggaran infrastruktur dapat berasal dari dana alokasi khusus untuk bidang-bidang yang terkait dengan infrastruktur. Sementara itu, untuk pos pembiayaan anggaran, pengeluaran infrastruktur dapat berupa investasi pemerintah untuk infrastruktur, dana bergulir pengadaan tanah, dan penyertaan modal negara baik untuk PT Sarana Multi Infrastruktur (PT SMI) maupun PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia (PT PII). Dua perusahaan yang disebut terakhir merupakan perusahaan yang dibentuk Pemerintah dengan modal patungan dari sejumlah kreditor seperti ADB, Bank Dunia, Jepang, dan sejumlah negara kreditor lain.

Sepanjang 2007-2013 terjadi peningkatan belanja pemerintah untuk mendanai kegiatan-kegiatan infrastruktur, dari hanya Rp59,8 triliun pada 2007 direncakan menjadi Rp188,4 triliun pada 2013. Anggaran infrastruktur ini termasuk di dalamnya adalah yang bersumber dari skema pinjaman luar negeri yang ditarik dalam APBN setiap tahun. Meski demikian, penambahan belanja infrstruktur, khususnya belanja modal dalam struktur belanja pemerintah pusat selama ini tidak efektif terhadap pertumbuhan ekonomi. Sebagaimana dilaporkan oleh Hartati (2012),[4]  bahwa setiap terjadi peningkatan belanja modal pemerintah Rp1 miliar, hanya 30% yang berbentuk investasi pemerintah. Hal tersebut dikarenakan terjadinya kebocoran anggaran serta alokasi belanja yang tidak terkait langsung dengan pertumbuhan ekonomi dan pelayanan masyarakat.

Grafik. 2

Perkembangan Anggaran Infrastruktur, 2007-2013

Sumber: RAPBN, 2013

 

Demikian halnya pada RAPBN 2013, alokasi belanja modal sebesar 193,8 triliun, yang terkait dengan fungsi ekonomi hanya sekitar 41% atau Rp 79,8 triliun. Sementara sebanyak 17% atau Rp 33,5 triliun, lagi-lagi kembali digunakan untuk kepentingan birokrasi pada fungsi pelayanan umum seperti pembangunan gedung dan pemberian kendaraan dan lain-lain. Masih terbatasnya sumber pendanaan dalam APBN untuk membiayai infrastruktur disebabkan besarnya alokasi anggaran negara untuk belanja birokrasi dan pembayaran utang. Anggaran keduanya bahkan hampir menghabiskan setengah dari APBN tahun 2012.

 

Skema Liberalisasi Infrastruktur

Atas dasar besarnya pendanaan yang dibutuhkan, dan tingginya kebutuhan akan infrastruktur, serta adanya potensi pengikutsertaan sektor swasta, pemerintah kemudian melakukan reformasi kebijakan di sejumlah sektor untuk melakukan percepatan pembangunan infrastruktur. Komitmen tersebut secara eksplisit dikemukakan oleh pemerintah dalam penyelenggaraan Infrastruktur Summit 2005 dengan cara melakukan reformasi kebijakan, regulasi, dan kelembagaan untuk meningkatkan peran serta swasta dalam penyediaan infrastruktur.

Hal ini diikuti dengan pembuatan 156 paket kebijakan reformasi infrastruktur oleh Reformasi tersebut mengandung tiga pokok pembaharuan, yaitu (1) penghapusan bentuk monopoli negara dengan mendorong terciptanya kompetisi; (2) penghilangan diskriminasi dan hambatan bagi swasta dan korporasi dalam penyediaan infrastruktur; dan (3) reposisi peran pemerintah termasuk pemisahan fungsi pembuat kebijakan dan fungsi operasi (Bank Dunia, Bappenas, 2007).

Sayangnya, reformasi kebijakan dalam penyediaan kebutuhan infrastruktur lebih dilandasi oleh keinginan untuk menghilangkan monopoli negara dalam pembangunan infrastruktur. Sebaliknya, menjadi kesempatan bagi pihak swasta asing maupun di dalam negeri untuk berperan lebih besar. Keterlibatan pihak swasta sangat dimungkinkan, sejauh tidak mengurangi peran negara dalam penyediaan pelayanan publik atau infrastruktur dasar bagi kesejateraan rakyat. Dalam konteks ini, lembaga-lembaga kreditor memainkan peran penting dalam upaya mendorong kebijakan liberalisasi ekonomi di bidang infrastruktur.

Sejak tahun 1999, berbagai produk reformasi regulasi di bidang infrastruktur telah dibuat untuk menghilangkan diskriminasi dan hambatan bagi pihak swasta untuk terlibat dalam bisnis infrastruktur di Indonesia. Diantaranya dapat dilihat dari berbagai peraturan seperti UU No. 36/1999 tentang Telekomunikasi, UU Ketenagalistrikan No. 30/2009, UU Sumber Daya Air Nomor 7 Tahun 2004, UU Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas, UU No. 30/2007 tentang Energi, UU No. 38/2004 tentang Jalan, Peraturan Pemerintah No. 15 Tahun 2005 tentang jalan tol, dan termasuk yang terakhir adalah UU No. 2/2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Banyak dari UU ini bahkan secara langsung disusun dan diarahkan oleh pihak kreditor sebagai syarat pencairan utang luar negeri.

Sudah banyak ulasan tentang isi dari berbagai produk regulasi tersebut. Intinya adalah berbagai paket reformasi regulasi di atas menerangkan bahwa orientasi kebijakan infrastruktur di Indonesia, khususnya pasca orde baru ditekankan bagi proses keterbukaan pasar untuk pelibatan peran swasta dalam pembangunan infrastruktur. Kebijakan tersebut sekaligus dimaksudkan untuk memudahkan investor asing menguasai sektor-sektor strategis melalui pembangunan infrastruktur di Indonesia. Langkah ini juga memberikan landasan penting bagi keberlanjutan perjanjian utang Pemerintah dengan sejumlah kreditor atas nama pendanaan infrastruktur. Dari sudut ini kita dapat kita dapat memulai penyelidikan lebih lanjut mengenai pengaruh pihak kreditor internasional dalam mendorong agenda liberalisasi ekonomi di dalam negeri bagi kepentingan industri negara-negara maju.

 

Peran Lembaga Keuangan Internasional

Bank Dunia, Asian Development Bank (ADB) dan Japan Bank for International Cooperation (JBIC) adalah tiga lembaga kreditor yang memainkan peran kunci dalam mengarahkan kebijakan pembangunan infratruktur di Indonesia. Ketiga lembaga tersebut sejak lama terlibat dalam penyediaan pendanaan dan kebijakan pembangunan infrastruktur di sektor energi, jalan, komunikasi, bandar udara, air, dan pelabuhan. Dalam pertemuan Infrastruktur Summit tahun 2005, ADB misalnya mendorong pemerintah melakukan berbagai reformasi kebijakan untuk menguatkan peran swasta serta kebijakan liberalisasi untuk menciptakan perbaikan kwalitas pelayan publik di Indonesia.

Pada bulan Februari 2006, ADB disebutkan memimpin sebuah diskusi dengan pemerintah Indonesia dalam menyusun dan mempersiapkan paket reformasi kebijakan infrastruktur oleh KKPPI. Sejumlah agenda reformasi kebijakan ini menjadi dasar bagi penyaluran utang baru dalam kerangka “Infrastructure Reform Sector Development Program” (IRSDP), di mana Bank Dunia dan JBIC terlibat mengambil bagian dalam penyusunan policy matrix dan penyaluran pendanaan di dalamnya. Melalui program ini, ADB menyalurkan utang sebesar US$400 juta pada November 2006 yang kemudian diikuti oleh Jepang yang menyalurkan sebesar US$100 juta pada Maret 2007.[5]

Sejak berdirinya pada tahun 1966, ADB telah menyalurkan pendanaan sebesar US$7.8 miliar untuk pembangunan 87 proyek infrastruktur di Indonesia. Jumlah tersebut merupakan 40% dari total seluruh penyaluran pinjaman ADB kepada Indonesia dengan komposisi sebagai berikut: US$3,4 miliar untuk sektor energi, US$1,8 miliar untuk pembangunan perkotaan, air, dan sanitasi, serta US$2,6 miliar untuk pembiayaan di sektor transportasi dan komunikasi.[6]

Demikian halnya dengan Bank Dunia, berdasarkan jenis pinjaman yang diberikan sejak 1968-2010, paling besar adalah dalam bentuk Specifik Investment Loan (SIL) yang menempati proporsi terbesar sebanyak 61,20 persen. Pada dasarnya SIL adalah jenis pinjaman yang berfungsi sebagai pendukung dari penciptaan, rahabilitasi, dan pemeliharaan infrastruktur, baik yang bersifat ekonomi, sosial, maupun kelembagaan. SIL juga digunakan sebagai biaya dari jasa konsultan, managemen dan pelatihan dalam rangka pemanfaatan infrastruktur tersebut. Bahkan utang jenis ini juga digunakan untuk mereformasi kebijakan dalam rangka meningkatkan produktifitas ekonomi dan investasi.[7]

Di mata Bank Dunia, peran sentral negara dalam penyediaan infrastruktur, sebagaimana terjadi pada masa lalu harus dikurangi. Bank Dunia sangat mempercayai bahwa tidak ada aktor lain kecuali pihak swasta yang dapat mengantikan kelemahan negara dalam hal strategi, investasi, prioritas pengeluaran, serta kemampuannya dalam hal managemen resiko.[8] Melalui penyaluran utang program “Infrastructure Development Policy Loan (IDPL)”, Bank Dunia secara intensif terlibat dalam mendesain arah kebijakan infrastruktur Indonesia yang lebih ramah terhadap pasar. Utang program ini pertama kali dibuat pada tahun 2007 dengan total komitmen utang sebesar US$200 juta. Sepanjang tahun 2006–2009, jumlah penarikan ULN untuk program pembangunan infrastruktur melalui Infrastructure Development Policy Loan (IDPL) yang dibiayai oleh utang Bank Dunia dan Infrastructure Reform Sector Development Program (IRSDP) atas utang dari JBIC dan ADB berjumlah USD1,530 miliar.

Dari sini dapat kita ketahui bahwa peningkatan peran kreditor (bilateral dan multilateral) dalam penyediaan infrastruktur dapat dilihat dari dua hal. Pertama, melalui penyaluran utang program. Yaitu utang yang diterima dalam bentuk tunai yang ditujukan untuk melakukan reformasi kebijakan, pembentukan infrastruktur kelembagaan, serta meningkatkan kemampuan pemerintah dalam penyediaan anggaran infrastruktur dalam APBN. Di masa pemerintahan SBY jilid I, utang berjenis ini mendominasi penerimaan utang luar negeri pemerintah selama lima tahun. Kedua, melalui penyaluran utang proyek. Penyaluran utang dalam jenis ini biasanya dilakukan sebagai fasilitas pembelian barang dan jasa untuk pembangunan proyek-proyek tertentu yang berasal dari negara-negara maju pemberi utang. Dalam dua tahun terakhir, pergeseran penarikan utang progam menjadi utang proyek dapat kita lihat dalam struktur penarikan utang baru dalam APBN.

Karenanya, jika melihat kelengkapan infrastruktur kebijakan dan kelembagaan yang sudah dimiliki pemerintah sebagai hasil dari penyaluran utang program di masa lalu, maka tahap berikutnya yang sedang dan akan terjadi adalah memperlakukan Indonesia sebagai pasar infrastruktur yang besar bahkan terbesar di Asia Tenggara. Hal ini tentu berakibat pada semakin dalamnya perekonomian Indonesia sebagai objek dari eksploitasi modal internasional yang meminggirkan peran negara. Dan dapat dipastikan hal ini juga akan berakibat pada meningkatkan penyaluran utang-utang baru yang semakin membebani keuangan negara. Perekonomian yang dicirikan oleh dominasi modal asing dan dalam negeri ini berakibat fatal bagi peningkatan kesejahteraan rakyat. Hal ini dapat dilihat dari melebarkan ketimpangan ekonomi nasional dan semakin maraknya praktek pelanggaran HAM oleh aparatus negara melalui dukungan pihak pemodal.

 

Penutup

Pembiayaan infrastruktur sebenarnya dapat dilakukan dengan memaksimalkan alokasi yang disediakan dalam APBN maupun APBD. Skema pembiayaan melalui investasi pemerintah sesungguhnya merupakan sumber utama dalam pembangunan infrastruktur. Hal ini terkait dengan kewajiban negara dalam rangka memberikan pelayanan dasar bagi rakyat sebagaimana diamanatkan dalam UUD pasal 33 dan 34. Meskipun saat ini kemampuan keuangan negara dianggap minim, tidak berarti tanggung jawab beralih kepada pihak swasta asing maupun modal dalam negeri, terutama dalam hal pembangunan infrastruktur dasar bagi masyarakat. Apalagi kemudian pemerintah menggantungkan pada pembiayaan luar negeri melalui skema utang dari kreditor internasional.

Kemampuan pemerintah untuk mendanai pembangunan infrastruktur yang terbatas karena minimnya kapasitas anggaran negara. Hal tersebut disebabkan salah satunya karena besarnya kewajiban pembayaran cicilan pokok dan bunga utang. Kesenjangan pembiayaan infrastruktur sesungguhnya dapat diatasi bila pemerintah mampu mengurangi alokasi pembayaran utang dalam APBN. Selama kurun waktu 2005-2011 total pembayaran utang pemerintah mencapai Rp1.310.519 triliun, yang terdiri dari pembayaran cicilan bunga utang luar negeri dan SBN sebesar Rp587,881 triliun dan pembayaran cicilan pokok utang luar negeri dan jatuh tempo & buyback SBN Rp722,638 triliun.[9] Menurunnya kemampuan keuangan pemerintah, menyebabkan memburuknya kualitas pelayanan infrastruktur dan tertundanya pembangunan infrastruktur baru. Kerusakan jaringan infrastruktur ini dapat meningkatkan biaya pengguna (user costs) yang sangat besar, menghambat mobilitas ekonomi, meningkatkan harga barang serta mempersulit upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat.

Sumber dana lain yang dapat diperoleh pemerintah adalah keteribatan BUMN dalam membiayai proyek-proyek infrastruktur penting. Keterlibatan BUMN merupakan sesuatu yang penting dan patut ditingkatkan. Bahkan, dari total nilai proyek infrastruktur senilai Rp1.924 triliun pada tahun 2010 – 2014, sebesar Rp340 trilyun merupakan proyek yang dikerjakan BUMN. Meski demikian, kecukupan modal BUMN yang tidak merata, menyebabkan target ini bisa jadi hanya menjadi bumerang bagi kelangsungan BUMN itu sendiri. Jika tidak waspada, hal ini justeru akan semakin menjerumuskan perusahaan negara ini dalam kubangan utang dan memberi legitimasi bagi pelaksanaan praktek privatisasi BUMN strategis.

Peningkatan peranan swasta dalam penyediaan infrastruktur, merupakan gambaran atas pergeseran tanggung jawab negara dalam menyediakan infrastruktur-infrastruktur dasar di negeri ini. Apalagi, kecenderungan pembangunan infrastruktur yang dilakukan pihak swasta hanya diarahkan untuk mendapatkan keuntungan material tanpa melihat aspek sosial dan dampaknya terhadap keberlanjutan ekologi. Modal swasta, baik asing maupun dalam negeri tetap diberi tempat dalam penyelenggaraan perekonomian nasional. Hanya saja peranan mereka harus diarahkan untuk mendukung terlaksananya sistem ekonomi kerakyatan yang menjadi landasan penyelenggaraan ekonomi nasional. Tanpa itu semua, pembangunan infrastruktur hanya akan melanjutkan istilah yang sering disebut oleh Prof. DR. Sri Edi Swasono sebagai “Pembangunan di Indonesia,” di mana proses pembangunan ekonomi tidak dirasakan oleh rakyat dan hanya dilaksanakan dan dinikmati oleh segelintir orang pemilik modal besar di dalam negeri maupun di luar negeri.

###

---